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Montevideo y la política deportiva municipal

    ¿Qué es un municipio? ¿Tiene competencias en el ámbito del deporte y la actividad física? ¿Debe tener algún tipo de vínculo con este tipo de actividad?

    ¿Qué papel debe desempeñar un municipio? Estas y otras preguntas surgen al intentar comprender cual es la relación entre un gobierno municipal, en este caso el de Montevideo, con el deporte y las actividades físicas.

    Un municipio es una institución territorial basada en la vecindad, organizada jurídicamente dentro del Estado para satisfacer las necesidades de la comunidad local. Tiene competencias específicas, similar a la de policía departamental en áreas fundamentales tales como salud, tránsito e higiene. Pero al pasar lista de cuales son sus cometidos no aparece, y mucho menos como prioritaria, una acción sobre el tema de la práctica actividades físicas o deportivas por parte de su población. Si observamos el marco legal vigente no surge una designación de competencias específicas para las Intendencias en el área del deporte y la actividad física. Fernando París Roche sostiene que "... los Intendentes podrían ignorar completamente la acción en esta materia. Sin embargo los hechos y los datos nos demuestran que la realidad es otra, y que la cercanía de los ciudadanos a sus Intendencias obliga a estas a atender peticiones de servicios e instalaciones deportivas". ¹ Aunque directamente no existe esa competencia, indirectamente algunas de las funciones del Intendente son aplicables al hecho y al servicio deportivo. Lo más habitual es que esa relación se exprese a través de:

• permitir la concesión administrativa de la gestión y explotación de instalaciones y servicios deportivos.

• la reglamentación en lo concerniente a espectáculos deportivos, tanto a nivel de seguridad como a nivel impositivo

• reglamentaciones para la construcción de salas, edificios u otro para espectáculos deportivos

• ejecución directa de obras de construcción de equipamientos deportivos

• elaboración de la política deportiva departamental y solicitar a quien corresponda su ejecución

• de la exoneración de impuestos nacionales y municipales como subvención por los servicios que presta a la comunidad²

    La realidad indica que, en lo que refiere a la normativa vigente existen competencias muy generales aplicables solo parcialmente al campo deportivo, y que aún en este ámbito muy general todas las Intendencias Municipales en el Uruguay desarrollan actividades en esta área, debido a que:

• todas tienen una secretaria u oficina de deportes

• existe una asignación de recursos dentro del presupuesto municipal

• hay un número de recursos humanos, tanto como profesionales, administrativos como personal de servicios generales.

• todas poseen y gestionan instalaciones deportivas propias.

    Por lo tanto, y aunque no esté formalmente establecido, existe una política municipal en el área de las actividades físico-deportivas. Pero ¿qué es una política municipal deportiva? Según Joan Carles Burriel Paloma es "un proceso en continua interacción en el que la administración local realiza una actuación mediante la puesta en práctica o implementación de unas decisiones tomadas por el poder político, las cuales conducirán a unos resultados y, en consecuencia, a un impacto social determinado".³

    Al igual que las políticas públicas, la participación de los municipios en el ámbito del deporte y la actividad física, es el resultado de una actividad de una autoridad local envestida de poder público y de legitimidad gubernamental. La interacción entre actores, asociaciones deportivas, entidades deportivas, institucionales que se realiza en un marco temporal y espacial - local y nacional -, está en dependencia de la acción que desarrolla el organismo municipal responsable. La acción del municipio, como cualquier otra política pública, tiene un contenido, puesto que se movilizan recursos para generar resultados, un programa, ya que sus actos se articulan en torno a uno o varios ejes específicos, una orientación normativa para regir los actos pendientes hacia ciertos objetivos específicos, un factor de coerción, puesto que tiene en su ámbito una autoridad que se impone, y clara competencia social, determinada por las disposiciones y actos que afectan la situación, los intereses y los comportamientos de los administrados.

    Teniendo en cuenta ese escenario, quedan planteados como objetivos básicos de una administración municipal los siguientes: a) la promoción deportiva y el desarrollo la una cultura físico deportiva en un sentido global, b) la construcción de instalaciones y su mantenimiento, c) la gestión de las instalaciones y de los programas de actuación bajo los parámetros de eficacia y eficiencia logrando tanto rentabilidad social como económica.

    Y esa intervención municipal en el ámbito del deporte se justifica, en la mayoría de lo casos, por estos principios o marcos de gestión:

• por la conexión con bienes y valores que el municipio contemporáneo debe garantizar a su población

• debido a la expansión del papel de los municipios, muchas veces debido al repliegue del Estado en ciertas áreas, asume tareas de ordenación y estimulación o como socio estratégico para los actores vinculados al mundo del deporte y la actividad física.

• Por la demanda del propio sector deportivo que reclama la presencia del municipio, ya sea través de la solicitud de apoyos o subvenciones, o la asociación para determinados emprendimientos

Actores que utilizan los espacios deportivos municipales

    Al no tener competencia directa sobre el sistema educativo, la intervención municipal se centra en la promoción una política de impulso al deporte y la recreación a nivel de la comunidad.

    Para ello trabaja sobre los objetivos de desarrollar políticas basadas en actividades físicas y deportivas que permitan una mejora en la calidad de vida de los montevideanos, generar las posibilidades de acceso a la practica física y deportiva de la población a través del mejor uso del tiempo libre y su aprovechamiento en actividades que redunden en beneficio de la salud, así como el fortalecimiento con el movimiento deportivo y la promoción del deporte comunitario⁴.

    Pero debido al desarrollo del deporte y el incremento la demanda por la realización de actividades físicas y deportivas, Montevideo se ve en la obligación de discutir y repensar todo lo concerniente a los temas vinculados a los espacios deportivos que se encuentran en suelo de su propiedad.

    En Montevideo existe una variada oferta en materia deportiva. Si bien en muchas de ellas tienen un costo para la población ya que hay que abonar una cantidad de dinero para su utilización, con un horario y unas condiciones restrictivas en cuanto a cantidad y disponibilidad, existen alternativas a este modelo. El peso del sector público en general, y de la Intendencia Municipal en particular, en el sistema deportivo es determinante debido a que hay 296 padrones municipales dotados de equipamientos deportivos otorgados en concesión ⁵ a una diversidad de instituciones lo que equivale, en dimensiones, a unas 210 hectáreas de espacio verde cedido a instituciones deportivas⁶

    Si bien se desarrollan distintas fórmulas de gestión en esos espacios a través de su historia en lo que refiere a la política de fomento, dirección y supervisión de los espacios deportivos, el municipio ha incorporado la formula de la gestión indirecta para muchos de esos espacios. El fundamento principal radica en que es una opción que brinda una gran flexibilidad y permite instrumentar diversas formas de colaboración entre el sector privado y público municipal. Cualquiera sea el planteamiento de gestión indirecta que se promueva, el municipio mantiene la titularidad de las instalaciones y mantiene también la responsabilidad de la política deportiva y de las decisiones estratégicas al respecto. En ningún caso supone una restricción a la intervención del municipio sino que más bien todo lo contrario, potencia aún más su papel y permite cumplir con su misión institucional. Las figuras por excelencia, en la que el municipio delega esta intervención en el ámbito privado es el club deportivo tradicional y en la órbita pública el de las Plazas de Deporte.

    El modelo de gestión directa quedo centrado en los grandes espacios (parques, plazas, playas, y otros) que son gestionados por la propia Intendencia Municipal. Una de las causas de porque no está más desarrollado esta forma de gestión se debe a varios factores pero se destaca de sobre manara el peso que tenía la ex - Comisión Nacional de Educación Física ⁷ en cuanto al diseño y ejecución de las políticas deportivas en lo departamental y nacional, fundamentalmente en la primera mitad del siglo XX.

    Y el modelo de gestión mixta, que surge cuando se integran aspectos de las formas antes mencionadas. Como no hay un sistema estándar para todos los casos, se pretende adaptar el sistema de gestión a sus objetivos. Esto permite tener una mayor flexibilidad y adaptabilidad a las situaciones concretas y a los objetivos específicos de los agentes participantes.

    El perfil de las instituciones que usufructúan o gestionan el uso de esos espacios para el desarrollo y/o práctica deportiva es muy variado, pero todos ellos lo hacen bajo el régimen de la concesión, ya sea en carácter precario y revocable o con un plazo establecido de tiempo. A los efectos de realizar una clasificación de los mismos podemos considerar el tipo de institución que gestiona esos predios:

1. Públicas: son los centros o espacios exclusivamente destinados a la practica de deportes a nivel comunitario (Plazas de Deportes) y los centros educativos (escuelas, liceos o centro de formación docente) a cargo del Ministerio de Deportes y Juventud y de la Administración Nacional de Educación Pública,

2. Privados: la institución que se destaca es la del club deportivo, pero son heterogéneos tanto en lo que refiere a su tamaño, instalaciones, historia, por lo que lo clasificamos según esta tipología: monodeportivos, cuasipolideportivos y polideportivos ⁸,

3. Comisiones Administradoras: Debido al sentido de la construcción, sus dimensiones, el monto del equipamiento instalado así como los eventos que allí se realizan, se administra a través de la participación del municipio y otros actores tanto públicos como privados. Ellas funcionan en los grandes construcciones deportivas de la ciudad: Estadio Centenario, Velódromo, Pista de Atletismo y Estadio Cerrado Municipal,

4. Directa administración municipal: refiere a los grandes espacios urbanos (Ciclovías incluida la rambla, parques, playas).

    Como puede observarse la oferta urbana de equipamientos, espacios y servicios deportivos no se restringe a los espacios públicos ni a los servicios gratuitos. Pero cualquiera sea el modelo de gestión, podemos afirmar que hasta el presente no ha existido una orientación definida de actuación o el seguimiento de reglas claras y el desarrollo de planes de largo aliento, donde la administración municipal se limitara a controlar la labor realizada por terceros o analice su propia intervención. Y esto es una reiteración de los problemas que se dan en el ámbito de las políticas públicas, donde son escasas las instancias donde además del diseño del proyecto se analicen los impactos logrados. Esto impide, en muchos casos, el plantear otras intervenciones posibles que permitan alcanzar nuestro horizonte. Entonces surge la pregunta de ¿cómo se coordinan la actividad del deporte con otras áreas en cuanto a su impacto? La única respuesta posible es vincular a las reparticiones o instituciones responsables de esas áreas a los mismos objetivos estratégicos así como diseñar y aplicar indicadores de evaluación. Para el caso de los espacios deportivos no hay una mayor coordinación entre las áreas de Espacios Públicos, Acondicionamiento Urbano y otras de la IMM, o de la propia Facultad de Arquitectura.

Problemas y desafíos

    Montevideo dispone de una oferta de suelo y agentes institucionales de gestión potentes pero también tiene problemas muy serios. Eduardo De León destaca, entre otros, el bajo estándar constructivo promedio, el predominio de escenarios monodeportivos - también de baja calidad - asociada a instituciones pequeñas, el envejecimiento de equipamientos urbanos deportivos que no disponen de mantenimiento mínimos y la baja renovación tecnológica de los equipamientos y servicios deportivos.

    Pero no son los únicos inconvenientes. Una mirada más exhaustiva permite descubrir que muchos problemas tienen como eje el tema de la gestión, tanto en lo que refiere a la gestión por parte de los actores y hasta desde el propio municipio que no ha desarrollado competencias concretas sobre el uso de esos espacios así como tampoco ha establecido una reglamentación sobre como debe devolver a la comunidad esa institución el uso del espacio y la fórmula de cómo calcular el monto que tiene que tener esa contraprestación. Del estudio realizado por la consultora IDES se constató que: a) las bases de datos municipales que se encontraban des actualizadas sobre las concesiones municipales son un producto de las modalidades del propio y prolongado proceso histórico que durante el siglo XX adoptó la IMM para sus decisiones de otorgamiento de concesiones de predios para uso deportivo, b) ausencia de reglas claras de juego, transparente, conocidas por todos los agentes del mundo del deporte en materia del uso del suelo municipal, de los equipamientos deportivos y de las contraprestaciones a brindar, c) la persistencia de una visión, en amplios segmentos dirigentes del movimiento clubista deportivo acerca de que las concesiones de predios municipales han sido y son virtualmente equivalentes a "regalos" o "transferencias" de suelo municipal para su uso por las instituciones deportivas, d) la persistencia de una "ideología" que no atribuye valor económico a tales "transferencias" o concesiones y que, por tanto, ellas no pueden ser consideradas como un verdadero subsidio fuerte que el municipio ha aportado y aporta al desarrollo del movimiento asociativo deportivo de Montevideo.

    En Montevideo, al igual en otras comunidades, los clubes deportivos son uno de los principales soportes del movimiento deportivo. Pero como sostienen algunos investigadores, al modelo tradicional de clubes deportivos se han integrado al mercado en las últimas décadas otras formas y lugares para hacer deporte (academias, la utilización de los espacios ciudadanos comunes, las canchas de fútbol 5 y, desde hace unos pocos años los colegios privados que brindan en su propuesta educativa al deporte) que al ofrecer idéntico servicio a costo menor las cantidades de personas que optan por los clubes se reduce sensiblemente, explicando para muchos la crisis que soportan todas las instituciones. Es decir la oferta existente en materia de servicios deportivos se ha diversificado destruyendo la hegemonía que imponían los clubes deportivos.

    Otro fenómeno a destacar es el surgimiento y permanente incremento de los llamados "deportistas urbanos" que han invadido y tomado casi por asalto distintas zonas de la ciudad para la práctica deportiva, demando una serie de intervenciones en lo que refiere a señalización y acondicionamiento de espacios para su práctica deportiva. No hay cifras exactas, pero según un relevamiento de la empresa FACTUM, el 32 % de las personas que realizan deportes o actividad física hacen en espacios públicos, sean estos parques o ramblas. ⁹ Estamos hablando, en términos relativos, de alrededor de 150.000 personas o sea cerca del 10 % de la población del Departamento.

    Existe también otro proceso, relativamente nuevo en la ciudad, que es el fenómeno de la segregación y exclusión. Los procesos de segregación residencial afectan seriamente a las instituciones deportivas provocando una estratificación creciente entre ellas. Este proceso de diferenciación urbana puede conducir a la conformación de culturas diferenciadas y en muchos casos profundizar su antagonismo en los modelos de los espacios deportivos. Los objetivos institucionales pretendidos, tipo de servicios que brinda y proyectos de desarrollo son una expresión cabal de ese fenómeno de diferenciación.

    Es de esperar que un municipio como Montevideo deba afrontar un infinito número de problemas y situaciones fruto de un entorno tan cambiante. En ese panorama surge otro inconveniente que amenaza seriamente una acción eficaz debido a que no aparece la evaluación de la gestión como elemento a desarrollar, que responda estas preguntas fundamentales: ¿qué se hizo en los últimos 15 años de gestión?, ¿cuáles son los problemas de relacionamiento con otros organismos?, ¿cómo se construye un modelo nacional de deporte municipal?, ¿cómo se articulan a los distintos actores entorno a ese modelo? Si no se integra la fase de la evaluación en la gestión municipal no se puede desarrollar un modelo en forma coherente. En definitiva los problemas a los que se enfrenta la Comisión de Deportes, así como todas las secretarias de deportes del resto del país, es la relación que existe entre OBJETIVOS y ACCIONES. Las intervenciones realizadas son simplemente una suma de acciones, inconexas, que se atienden las demandas que surgen pero que no son formuladas en términos de objetivos planteados con anterioridad. No hay acciones estructuras entorno al método científico. La gestión no resulta ser más que un agregado de actividades.

Lecturas: Educación Física y Deportes · http://www.efdeportes.com · Año 8 · Nº 55

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