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Democracia participativa e participação política: a avaliação
da experiência de Orçamento Participativo em Montes Claros

La democracia participativa y la participación política: la evaluación de la experiencia de Presupuesto Participativo en Montes Claros

 

*Mestre em Política Social pela UFF/RJ

**Doutorando em Ciências Sociais CPDA/UFRRJ

***Professora das Faculdades Santo Agostinho

****Mestrando em Política Social pela UFF/RJ

(Brasil)

Thiago Augusto Veloso Meira*

thiagomeira2@hotmail.com

Daniel Coelho de Oliveira**

daniel.coelhoo@yahoo.com.br

Rosana Franciele Botelho Ruas***

rosanaruas@yahoo.com.br

Vagner Caminhas Santana****

caminhasdokiau@hotmail.com

 

 

 

 

Resumo

          O Orçamento Participativo (OP) surgiu no Brasil no final da década de 80, portadora de uma proposta de inovação democrática participativa, e foi implementada em diversos contextos nos últimos anos. Em geral, o presente trabalho apresenta-se como uma contribuição aos trabalhos de avaliação das diferentes experiências de Orçamento Participativo no Brasil. Para tanto, realizamos uma avaliação da proposta de OP no município de Montes Claros (MG) tendo em vista seu processo e diretrizes de implantação. Por fim, delineamos algumas considerações finais e algumas expectativas originadas pelo OP, sobretudo a ampla participação popular nos canais deliberativos, principalmente daqueles setores mais carente de serviços públicos, o que potencializa uma melhor distribuição dos recursos e bens públicos em áreas mais precárias da administração.

          Unitermos: Orçamento Participativo. Participação. Democracia.

 

Abstract

          The Participatory Budget (OP) appeared in Brazil in the late 80s, carrying a proposed participatory democratic innovation, and has been implemented in various contexts in recent years. In general, this work presents itself as a contribution to the evaluations of the different experiences of participatory budgeting in Brazil. Thus, we performed an evaluation of the proposed OP in the city of Montes Claros (MG) regarding their process and deployment guidelines. Finally, some concluding remarks and outlines some expectations originated by the OP, especially the wide popular participation in decision-making channels, especially those sectors most in need of public services, which leverages a better allocation of resources and public goods in poorer areas of administration.

          Keywords: Participatory Budgeting. Participation. Democracy.

 

 
EFDeportes.com, Revista Digital. Buenos Aires, Año 17, Nº 176, Enero de 2013. http://www.efdeportes.com/

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Introdução

    Variadas experiências de ampliação da participação política foram instauradas no Brasil pós-1988, essas surgem entre inúmeros motivos pela busca de democratização das políticas públicas, racionalização da administração pública e justiça social.

    No Brasil, os processos de gestão participativa são elaborados na perspectiva de possibilitar uma maior inclusão nos processos de tomada de decisões, em garantir a cidadania e os direitos políticos, especialmente o direito à participação nas decisões que afetam a rés pública. Nos processos de gestão participativa, por exemplo, o cidadão não encerra sua participação no ato de votar ao escolher os representantes do executivo e do parlamento, mas pretende, além disso, decidir e controlar a gestão pública. Com isso, o cidadão deixa de ser um simples coadjuvante da política tradicional, em que participa apenas votando de quatro em quatro anos, e assume o papel de protagonista ativo e permanente da gestão pública. Para possibilitar esse protagonismo político, a proposta de gestão participativa requer uma nova esfera pública, onde os novos atores sociais encontrem formas institucionais deliberativas no processo decisório, contribuindo para a formação de um Estado mais democrático, tornando-o objeto de maior controle dos cidadãos.

    Dentre as inúmeras experiências, uma delas adquire grande conotação no cenário nacional, o Orçamento Participativo (OP). Tal proposta compatibiliza democracia representativa e direta, e tem como objetivo garantir uma distribuição mais racional dos recursos públicos, de forma a estabelecer uma justiça redistributiva. Conforme pesquisa realizada pelo Fórum Nacional de Participação Popular no período de 1997 a 2000, existem aproximadamente 140 municípios desenvolvendo experiências autodenominadas de OP. No entanto, a referida experiência carece de avaliações, as poucas que existem estão focadas no projeto pioneiro de Porto Alegre. Assim é de grande relevância ampliar e criar mecanismos de avaliação do OP, tendo em vista avaliar seus impactos, eficiência, eficácia e efetividade.1

    Para tanto, o presente trabalho tem como propósito avaliar a experiência de Orçamento Participativo de Montes Claros (MG), partindo principalmente dos dados coletados pelo Fórum Nacional de Participação Popular, dispostos no livro “Experiências de Orçamento Participativo no Brasil (1997-2000)” e dados referentes à pesquisa monográfica “Orçamento Participativo: Ampliação dos Canais de Participação Política no Município de Montes Claros”. Também foram utilizadas outras fontes bibliografias de referência (AVRITZER, 2003; NAVARRO 2003; AVRITZER, 2007; SANTOS, 2003; WAMPLER, 2003; MARQUETTI, 2003; TEIXEIRA, 2003). Inicialmente abordaremos a reflexão teórica da democracia. Em seguida faremos uma breve reflexão acerca da participação política, bem como apresentaremos a experiência de Orçamento Participativo no Brasil. Por fim, faremos uma avaliação do processo de implantação do orçamento participativo em Montes Claros, tendo em vista alguns critérios fundamentais na literatura especializada.

1.     Breve reflexão teórica

    A partir do século XX, a democracia assume lugar central na discussão política. Nesse período a democracia foi posta à prova, enfrentando regimes autoritários e despóticos iniciados, principalmente durante o final da Segunda Guerra Mundial e Guerra Fria. O resultado desses embates foi a desejabilidade da democracia contra qualquer outra forma de governo. Apesar do assentimento ao regime democrático, a proposta instituída de democracia acabou configurando-se como um modelo hegemônico, o qual restringe as possibilidades de participação políticas. Esse modelo foi pautado no procedimento eleitoral visando exclusivamente à formação de governos.

    Devido à limitação do modelo hegemônico, surgem outras vertentes teóricas de análise e compreensão da democracia. Assim sendo, os princípios democráticos adquiriram diversas conotações, desde a luta por melhores condições de vida e acesso aos benefícios da civilização, até a busca liberal de constituição de uma ordem social que assegure a liberdade individual, principalmente em um viés econômico.

    Na literatura recente existem diversas tipologias que abordam a discussão da democracia, nesse estudo adotaremos duas vertentes de democracia: Democracia liberal e Democracia Participativa.

    Na democracia liberal a participação política também é desejada, objetivando, sobretudo, o fortalecimento da sociedade civil. Essa participação, no entanto, não possui o intuito de que haja uma participação direta dos cidadãos na vida do estado, mas visa principalmente evitar ingerências do Estado, tais como a tirania e o intervencionismo na vida dos indivíduos, seja através de impostos ou medidas de regulamentação da vida social e econômica.

    Nessa vertente minimalista de participação funda-se o modelo liberal, que encontra amparo em diversas discussões teóricas.

    Sartori (1994), um dos defensores da vertente liberal, defende um sistema democrático ligado aos procedimentos, os quais obedeceriam a uma determinada finalidade.

    As democracias também são, num certo sentido, sociedades políticas dirigidas a uma finalidade – mas sem uma vanguarda; as metas são estabelecidas através de processo democrático, de acordo com procedimentos democráticos e na medida em que a democracia avança (SARTORI, 1994, p. 24).

    O autor como grande defensor da democracia representativa e crítico da ampliação da participação, ressalta que quanto maior o grau de participação direta da população, mais instável a democracia. Assim sendo, a participação agravaria muito mais os problemas da sociedade do que supostamente resolveria. Desse modo, segundo Sartori (1994), o povo deve reagir e não agir.

    Schumpeter (1961) sustenta ainda que a ampliação da participação traria instabilidade ao sistema democrático e que a máquina do Estado, diante de uma ampliação da participação, tornar-se-ia morosa em suas tomadas de decisões.

    Estudioso da democracia, Bobbio (2000) também destaca que o aumento da complexidade e a diferenciação funcional das sociedades modernas motivariam a necessidade de um maior rigor técnico, aliado com uma diminuição da participação popular.

    Assim sendo, tecnocracia e democracia seriam antitéticas, já que o protagonista da sociedade industrial seria o especialista, sendo impossível que venha a ser o cidadão comum. Bobbio (2000) em uma de suas principais obras, “O futuro da democracia” destaca que o progressivo processo de democratização deve-se ao alargamento do direito ao voto, defendendo uma concepção de democracia chamada procedimentalista2. O excesso de participação para Bobbio (2003) acarretaria a saciedade política e o aumento da apatia eleitoral, “o preço que se paga é o empenho de poucos e indiferença de muitos”. “Nada ameaça mais matar a democracia que o excesso de democracia” (BOBBIO, 2000, p.39).

    Robert Dahl, assim como os autores já mencionados anteriormente, é um percussor da democracia liberal. No entanto, ele sugeriu que a democracia existente hoje seja chamada de poliarquias3, ou seja, o governo de múltiplas minorias.

    Dahl (2005) é contrário a uma teoria em que vigore o máximo de participação popular, pois a maioria não se interessaria em participar da política, assim apenas uma pequena parcela da população ou grupos específicos aproveitariam a oportunidade de tomar decisões. Desse modo para o autor, a competição na democracia não deve ser entre a população, mas sim, entre as lideranças eleitas pelo eleitorado, que transfere o seu apoio e anseios ao representante na esfera pública.

    Sobretudo, a democracia liberal é composta por um modelo hegemônico baseado no output, em que a democracia se restringe a um método de constituição de governos, no qual a participação dá-se apenas no processo eleitoral.

    No entanto, de acordo com Santos e Avritzer (2003), com o aprofundamento da globalização após o final da Guerra Fria e o crescimento econômico com o aumento das desigualdades sociais, põem-se em xeque o padrão liberal representativo, abrindo campo para concepções alternativas, baseadas em uma ampliação dos canais de participação na arena política, modelo esse denominado democracia participativa.

    Rousseau é considerado como o teórico clássico da participação, segundo Rousseau (1995) em sua doutrina da vontade geral, uma pessoa só é cidadão quando procura obter o bem geral. Para o autor, a participação deve ter um caráter educativo, em que decisões coletivas em um sistema participativo seriam mais facilmente aceitas, adquirindo maior legitimidade junto ao conjunto da população. Rousseau (1995) prega que em um governo deve prevalecer a soberania popular, sendo o monarca um funcionário do povo. Criticando a representação popular, Rousseau afirma que uma vontade não se representa, não admitindo que haja representação. “No momento em que um povo se dá a representantes, não é mais livre, não existe” (ROUSSEAU, 1995, p. 360-361). Para Rousseau (1995), a vontade é intransferível e quando ocorre do contrário: a vontade de quem a delegou não existe mais ou não mais está sendo levada em consideração. Donde se segue que a soberania é inalienável.

    Afirmo, pois, que a soberania por ser apenas o exercício da vontade política geral, não pode jamais se alienar, e que o soberano, que não é senão coletivo, só pode ser representado por si mesmo. O poder pode ser transmitido, mas não a vontade (ROUSSEAU, 1995, p. 198).

    Uma interpretação equivocada da teoria de Rousseau é que sua teoria preconiza uma igualdade absoluta entre os indivíduos para haver participação. Segundo Pateman (1992), a teoria rousseaneana não exige a igualdade absoluta, mas destaca que as diferenças não devem conduzir à desigualdade política. Em termos ideais, deveriam existir situações em que “nenhum cidadão fosse rico o bastante para comprar o outro e em nenhum fosse tão pobre que tivesse que se vender.” (ROUSSEAU, 1995)

    Carole Pateman é uma grande referência nos estudos da democracia participativa, a democracia participativa para autora é alicerçada, no argumento de que as instituições e os indivíduos não podem ser considerados isoladamente. Nas palavras da autora:

    A existência de instituições representativas a nível nacional não basta para democracia, pois o máximo de participação de todas as pessoas, a socialização ou “treinamento social”, precisa ocorrer em outras esferas, de modo que as atitudes e qualidades psicológicas necessárias possam se desenvolver. Esse desenvolvimento ocorre pelo próprio processo de participação. (PATEMAN, 1992, p.60)

    Dessa forma, Pateman (1992) acredita que o principal papel da participação é o educativo, o processo participativo desenvolveria no indivíduo um aspecto educativo fundamental na garantia da estabilidade.

    Embora Sartori afirme que “não se comprovou que alguém aprende a votar, votando”, a teoria democrática participativa afirma que a experiência de participação, de alguma forma, desenvolve o indivíduo psicologicamente para participar futuramente. Dessa forma, a democracia participativa acredita que se aprende a participar participando, assim quanto mais o indivíduo participa mais se torna capacitado a participar (PATEMAN, 1992).

    Portanto, a democracia participativa para Pateman (1992) deve garantir o mais alto nível do input (participação) e o output deve incluir não só as políticas (decisões), mas também desenvolver capacidades políticas e sociais que avalize “feedback” do output para o input.

    Entre os autores modernos que criticam o método liberal de democracia, destaca-se de modo especial, Jürgen Habermas. Do ponto de vista teórico, para Habermas (2003), o método democrático deve se estruturar como um “procedimentalismo social”, ou seja, uma prática social, e não como método de constituição de governos.

    Habermas denomina seu modelo de democracia deliberativa, caracterizada por uma dualidade em que haveria uma esfera pública geral, responsável pela discussão de problemas e temas que afetam a sociedade e por outro lado, permanece o papel deliberativo do sistema político, responsável por regulamentar a esfera pública e por tomar decisões refletidas pelo interesse coletivo da esfera pública geral.

    Habermas (2003) defende então uma política deliberativa, pautada na argumentação pública e no engajamento do cidadão na coletividade em busca de solucionar seus problemas através da força coativa do melhor argumento.

    Enfim, a democracia deliberativa de Habermas constitui-se em uma inovadora articulação entre Estado e sociedade, que não é mais centrado em uma perspectiva unilateral da ação política em um dos destes polos. A dimensão de esfera pública e sociedade civil permeia o tensionamento e problematização do poder político, não se restringindo ao papel político-decisório destes espaços e atores. (HABERMAS, 2003)

    Logo, o que se observa é a existência de vários argumentos que justificam a ampliação da participação. Santos e Avritzer (2003) ressaltam que esse mecanismo aumenta a democratização da gestão pública, uma vez que temas antes não prestigiados por gestores agora ganham relevância no processo de participação popular. A operacionalização desse modelo de democrático levou alguns países, em especial os da América Latina, a adotarem propostas alternativas de participação política, tais como o orçamento participativo.

2.     Participação política: Orçamento Participativo, inovação democrática

    O ideal democrático, segundo Avelar (2007), pressupõe o envolvimento do cidadão em diversas atividades políticas. Essas atividades não se restringem à participação em governos, sendo extensivo a diversas instâncias de relações humanas, como associações, movimentos sociais, entidades ou organizações sociais, religiosas, culturais, empresariais, entre outras.

    O universo da vida política envolve também a mobilização e participação em movimentos em busca de reivindicações. A idéia da participação política está intimamente ligada à idéia de soberania popular, sendo instrumento de legitimação e fortalecimento das instituições democráticas e ampliação dos direitos de cidadania. As formas e canais de participação variam conforme o contexto histórico e cultura política da localidade.

    O processo de participação, conforme Avelar (2007), emergiu diante dos movimentos revolucionários da Europa no século XVIII e XIX:

    No contexto das revoluções industriais e burguesas, um fenômeno que rompeu com a regra secular da correspondência entre posição social e política dos indivíduos. Essa ruptura foi lenta, iniciada com a queda paulatina da aristocracia e a ascensão da burguesia e, mais tarde, incorporou cidadãos da classe trabalhadora. Em alguns casos – mas, raramente -, dava-se a entrada de indivíduos de classes inferiores na política, por iniciativa dos próprios governos conservadores, com objetivo de ampliar a sua base de apoio e de legitimidade (AVELAR, 2007, p.262).

    No entanto, só com a introdução do sufrágio universal e o voto secreto, o cidadão obteve a livre manifestação política, não ficando mais submetido à coerção da elite dominante. O sufrágio universal e o voto secreto possibilitaram mais tarde que grupos marginalizados organizassem-se em busca de reduzir as desigualdades sociais presentes na sociedade, sendo assim, a organização política transforma-se em instrumento de construção da igualdade social (AVELAR, 2007).

    Progressivamente, as restrições à participação na política eleitoral de alguns setores da sociedade foram extintos, o associativismo e participação de classes trabalhadoras foram legalizados em muitos países da Europa como França, Inglaterra, Bélgica, entre outros. Esses movimentos viam a participação político-eleitoral como instrumento da emancipação social (AVELAR, 2007).

    Com o passar dos tempos outras organizações passaram a reivindicar iguais direitos à participação, exemplo dos movimentos feministas na Europa, que passam a lutar contra os privilégios dos homens no mercado de trabalho e na vida política.

    Apesar da excessiva ênfase no canal eleitoral como cerne das atividades de participação política, novos arranjos compatíveis com a democracia participativa tem surgido nos últimos anos. Esses arranjos pertencentes ao canal organizacional propõem uma nova relação entre sociedade civil e estado. Um exemplo clássico desse canal são os movimentos sociais que se organizam em busca de objetivos em médio e/ou longo prazo. Os membros ou militantes desses movimentos sociais unem-se por um compartilhamento de crenças e valores, com intuito de superar situações socialmente adversas.

    No Brasil, a Constituição de 1988 incorporou amplas formas de participação no processo decisório ao nível federal e também local. Entre os mecanismos que adquiriram maior conotação entre os legisladores constitucionais estão o plebiscito, referendo e iniciativa popular, ainda que não tenham sido muito utilizados.

    A nova constituição propôs então a composição de representação e formas de participação. Tal combinação é garantida pelo artigo 14, incisos I, II e III, que assegura: “a soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos e, nos termos da lei, mediante: plebiscito; referendo e iniciativa popular”. (BENEVIDES, 1991)

    No entanto, as formas de participação política de maior êxito são aquelas que derivam do direito constitucional de participar e deliberar sobre as políticas públicas, o artigo 194, parágrafo único, inciso VII, a respeito da seguridade social, assegura o “caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do governo nos órgãos colegiados” (BRASIL, 1988). O artigo 204, inciso II, sobre a assistência social, prescreve a “participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis” (BRASIL, 1988).

    Com amparo constitucional, as instituições participativas se multiplicaram pelo Brasil democrático, consolidando novos arranjos institucionais participativos em diversas localidades, entre esses se destaca o orçamento participativo.

    O Orçamento Participativo (OP) é, segundo Avritzer (2007), uma forma de balancear a articulação entre representação e participação. Essa participação acontece mediante a concessão do poder executivo ao cidadão, podendo esse participar da decisão sobre o destino dos recursos públicos. No orçamento participativo, a soberania é compartilhada entre a sociedade civil e o Estado, de forma que as responsabilidades também são compartilhadas.

    O município pioneiro em experiências de OP foi Porto Alegre. Avritzer (2002) destaca dois elementos essenciais na criação do orçamento participativo em Porto Alegre: o primeiro seriam os novos elementos culturais presentes nas comunidades locais, propiciando o fortalecimento do movimento comunitário; outro elemento seria a incorporação na Constituição da participação de associações e atores comunitários, o que possibilitou o surgimento de inovações institucionais participativas. Esses condicionantes foram determinantes para, em 1989, ser implementado em Porto Alegre, a primeira experiência de orçamento participativo.

    A experiência em gestão participativa em Porto Alegre levou outros municípios a adotarem políticas participativas em todo o Brasil. Segundo Ribeiro & Grazia (2003) contamos recentemente com cerca 170 municípios em que há o funcionamento de programas de gestão orçamentária participativa. Cidades como Recife investiram em plenárias de rua e no OP criança. Em São Paulo, na gestão de Marta Suplicy, houve investimento no ciclo do OP temático (que discutia, além das obras e serviços do ciclo do OP territorial, diretrizes gerais de governo) e na descentralização do conselho do orçamento participativo, articulado às subprefeituras. Além dessas cidades outros também aderiram ao orçamento participativo, como Ipatinga, Angra dos Reis, vitória, Campina Grande, Santo André, Niterói, Betim, entre outras (RIBEIRO & GRAZIA, 2003).

3.     Avaliação política do Orçamento Participativo: experiência em Montes Claros

    Metodologia de avaliação adotada no presente trabalho é a avaliação de processo, que “visa aferição da eficácia: se o programa está sendo (ou foi) implementado de acordo com as diretrizes concebidas para a sua execução e se o seu produto atingirá as metas desejadas (FIGUEIREDO e FIGUEIREDO, 1986, p.110-111).

    A inserção da dimensão política na avaliação implica em uma maior complexidade, e agrega um importante conteúdo substantivo. Portanto, a avaliação “Política da Política de Orçamento Participativo” torna-se essencial na medida em que parte de critérios externos ao programa, como justiça social, vontade política, critérios distributivos, cultura política, dentre outros aspectos substantivos. (FIGUEIREDO e FIGUEIREDO, 1986; FLEURY, 2003; LOBATO, 2004)

    Para avaliar o orçamento de participativo em Montes Claros é importante compreender a natureza dessa proposta no município. O Governo Municipal (2004-2008) em busca de atender uma modelo de administração e política pública participativa lança o programa “Governança Solidária”. O objetivo desse programa é ampliar a participação da população nas diversas instâncias da esfera pública, visando alterações na estrutura política e social do município. Entrelaçado ao “Governança Solidária”, o orçamento participativo é instituído como principal instrumento de participação popular, que traria à população a esperança de uma distribuição mais eqüitativa de bens e recursos públicos.

    É importante destacar o papel de outros atores na implantação desse modelo de participação, um exemplo é intensa mobilização dos setores acadêmicos, que durante o processo de sucessão do poder público municipal, participam ativamente, reivindicando principalmente maior participação e mudanças na estrutura política local.

    Outro setor da sociedade civil organizada que participou ativamente das mudanças impostas no quadro político municipal foi a igreja, esse setor demanda uma maior participação da sociedade na vida pública, especialmente na definição das políticas públicas municipais, tendo aqueles também influência na implementação do OP.

    A elaboração do OP em Montes Claros deparou-se, principalmente com dois modelos de influência; o orçamento participativo de Porto Alegre e Belo Horizonte.

    O OP em Montes Claros, como já relatamos, abarcou a importante participação de setores da sociedade civil. No entanto, o principal responsável pela implantação do orçamento participativo é o poder público municipal. O fator vontade política da administração é também destacado por autores como Santos e Avritzer (2003) como sendo um dos aspectos principais para o sucesso da experiência de OP.

    Com intuito de avaliar o OP em Montes Claros, partiremos de alguns aspectos fundamentais para garantir sua eficácia. De tal maneira, abarcaremos os seguintes aspectos programáticos:

3.1.     Organismos de coordenação do OP

    Ao avaliar os organismos responsáveis pela coordenação do orçamento participativo no município, adotamos os modelos estruturados por Grazia & Ribeiro (2003), onde admitirmos existir quatro modelos de coordenação para o OP: o primeiro tipo reúne conselhos municipais de orçamento participativo, coordenadoria do conselho popular, entre outros mecanismos vinculados a própria dinâmica do OP no município, ou seja, incluem representantes da sociedade civil. Um segundo modelo agrupa órgãos da administração pública relevantes na tomada de decisões, como Secretarias de Planejamento e ou Gabinete do Prefeito. O terceiro tipo reúne modelos de coordenação realizados por assessorias ou equipes estruturadas já existentes na administração, um exemplo seria, as assessorias comunitária e/ou de participação popular. Por fim, o outro modelo de coordenação corresponde aos novos organismos gerados na estrutura administrativa em função do OP, geralmente visam “centralizar as decisões e dar organicidade às tarefas e funções governamentais demandadas pelo OP” (GRAZIA & RIBEIRO, 2003).

    Conforme os modelos de coordenação admitidos, consideramos como significativo a compatibiliza entre tais modelos (SANTOS & AVRITZER, 2003), como ocorre em Montes Claros no orçamento participativo, de modo que permita uma ampla articulação entre diversas instâncias da sociedade, no caso estudado o modelo de OP tanto abarca organismos administrativos de significativa relevância na administração, como a Secretaria de Planejamento; bem como, a introdução de novos organismos motivados pela política de participação popular do município, ou seja, a Secretaria de Governança Solidária.

    A Secretaria de Planejamento desempenha no OP uma função técnica, direcionando estrategicamente o aparato administrativo em consonância com o orçamento participativo, essa instância também é responsável por definir a divisão do quadro territorial do OP e apresentar um diagnóstico municipal de todos os investimentos direcionados pelo município. Por outro lado, visando redesenhar a estrutura da máquina administrativa, a Prefeitura cria a Secretaria de Governança solidária, que surge para cuidar da articulação comunitária, quer dizer, essa secretaria tem a função de mediar a articulação entre sociedade civil e poder público local, representando o canal responsável pela mobilização comunitária dentro dos territórios.

    No entanto, podemos avaliar que apesar da articulação no município de instâncias ligadas diretamente a áreas de relevância decisória do governo e novos organismos administrativos de mediação comunitária, a atuação do primeiro tende a se fortalecer devido ao fator vontade política que, no município, como já mencionado, é o principal responsável pela condução do OP. Dessa forma, no caso em que a vontade política é prevalente, há uma tendência maior da coordenação do OP de se atrelar diretamente ao organismo de maior influência do Prefeito. No caso de Montes Claros, isso se evidencia por meio da Secretária de Planejamento – SEPLAN. Contudo, destacamos que, quando há uma forte prevalência da mobilização ou pressão social na implementação do OP, a assertiva pode ter efeito contrário ao mencionado. (GRAZIA & RIBEIRO, 2003).

3.2.     Institucionalidade do OP

    Tendo como ponto de partida algumas assertivas consolidadas na literatura sobre orçamento participativo, podemos compreender o processo de institucionalização em Montes Claros da seguinte maneira: A organização estrutural do orçamento participativo em Montes Claros, apesar de algumas semelhanças com os desenhos de OP, como o de Porto Alegre e Belo Horizonte, obedece a uma dinâmica própria.

    O teor das experiências de orçamento participativo depende de uma grande diversidade de fatores políticos, econômicos e culturais. Entretanto, Santos e Avritzer (2003) definem cinco características primordiais para institucionalidade do orçamento participativo: primeira, a participação aberta a todos os cidadãos sem nenhum status especial atribuído a qualquer organização, inclusive comunitária; ou seja, o cidadão comum sem qualquer vínculo comunitário teria os mesmos direitos do que os filiados a associações. Segundo Santos e Avritzer (2003), no orçamento participativo da cidade de Recife, durante a gestão de Jarbas Vasconcelos, somente poderiam se candidatar e escolher os delegados, aqueles filiados a alguma associação cadastrada na prefeitura, isso acabava por excluir o cidadão comum, sem nenhuma filiação associativa. Ao contrário de Recife, cidades como Belo horizonte, Porto Alegre e em Montes Claros, o princípio definido pelos dois autores encontra-se em vigor, já que qualquer cidadão comum pode se candidatar a delegado e concomitantemente votar sem qualquer restrição.

    Em seguida, outro princípio seria a combinação da democracia direta e representativa, cujo desenho institucional é discutido por diversos atores. Na gestão participativa é importante que os próprios participantes definam as regras do jogo. No caso de Montes Claros isso não aconteceu concretamente, já que o orçamento participativo foi apresentado à população prontamente, deixando essa fora da construção da proposta, nas experiências constituídas de cima para baixo, ou seja, pela vontade política da administração, é mais freqüente a população não participar da definição do desenho institucional.

    Em terceiro, a alocação dos recursos para compatibilização das decisões e regras estabelecidas pelos participantes, ou seja, a existência de uma fonte de recursos para o orçamento participativo. Assim, deve haver um aparelho institucional que seja responsável pela destinação direta de recursos financeiros para implementação das demandas definidas pelo OP.

    É possível observar que em Montes Claros, diferente de cidades como Porto Alegre e Belo Horizonte, não foi definido uma fonte de recursos, o que torna o processo do ponto de vista da população inseguro e às vezes ilusório. Esse princípio consiste em uma grande deficiência para OP em Montes Claros, a falta de definição e clareza nos recursos destinados ao OP, pode reiterar práticas fisiologistas, visto que a população não se sente segura no OP e retoma a tradicionais práticas como clientelismo para obter benefícios, através de mediadores políticos ou mesmo pressionando os vereadores para que sua prioridade seja viabilizada. Assim, o processo de participação que deveria resultar no sentimento de co-gestão e participação direta do cidadão, passa a restabelecer um sentimento de favoritismo para com os vereadores.

    Outra característica seria um principio distributivo capaz de reverter as desigualdades preexistentes em relação à distribuição de bens públicos. Acerca dos processos redistributivos, segundo Marquetti (2002) os atores sociais são capazes de deliberar a favor, de corrigir lacunas distributivas na sociedade. Argumenta ainda que, esses atores, são capazes de definir rankings de prioridades e até mesmo agir de forma a privilegiar os mais abastados em detrimento de outros grupos. Em Montes Claros esse princípio redistributivo não foi determinado como prerrogativa essencial na definição de prioridades, no entanto os critérios de eleição de prioridades foram definidos pelos próprios participantes do conselho do orçamento participativo.

    Por fim, os autores ressaltam a necessidade de implantação de um conselho capaz de deliberar sobre o orçamento e de negociar prioridades com a prefeitura local, em Montes Claros à Comissão do Orçamento Participativo – COP, como já mencionado anteriormente, cabe discutir e definir critério de priorização para os investimentos do OP. Resta então avaliar mais posteriormente se esse irá dispor concretamente dos mecanismos deliberativos.

4.     Considerações finais

    A democracia participativa emerge diante da limitação da democracia representativa em meio a complexidade dos problemas sociais, tendo como objetivo fortalecer a soberania popular, por meio de um amplo processo de participação popular.

    Nesse panorama emerge o orçamento participativo que compatibiliza arranjos representativos com elementos estruturantes da democracia direta, permitindo o estabelecimento de uma nova gramática social, pautada no debate público entre cidadãos livres e em condições iguais de participação.

    Ao realizar uma breve avaliação política -porém contemplando aspectos importantes- da experiência montesclarense de participação popular (OP) notamos algumas alterações na dinâmica e relações políticas no município. Dentre os principais resultados destaca-se que a criação de um canal deliberativo na esfera pública teve uma ampla participação popular, principalmente daqueles setores mais carente de serviços públicos, o que potencializa uma melhor distribuição dos recursos e bens públicos em áreas mais precárias da administração. Outra característica apontada é que arranjos participativos como OP possibilitam uma reinvenção da democracia, ao admitir uma alternativa ademais ao canal eleitoral. Assim, o orçamento participativo dá voz ativa a novos atores, bem como estabelece uma inovadora forma de implementação de políticas públicas.

Notas

  1. Ver definições em Cohen e Franco (1993); ver também Cano (2006)

  2. Democracia procedimentalista em Bobbio (2000) seria uma forma minimalista de democracia, em que o processo democrático tem como objetivo gerar procedimento ou regras para formação do governo representativo. Segundo Santos e Avritzer (2003, p.45), essa concepção de democracia se constitui de um conjunto de regras para formação de maiorias, entre as quais valeria destacar o peso igual dos votos e a ausência de distinções econômicas, sociais, religiosas e étnicas na constituição do eleitorado. Santos e Avritzer (2003) ressaltam que no modelo de democracia proposto por Bobbio encontram-se ausentes os procedimentos que incorporam formas ampliadas de democracia com a incorporação de procedimentos participativos.

  3. Poliarquias, segundo Dalh (2005), seriam regimes relativamente (mais incompletamente) democratizados, ou, em outros termos, as poliarquias são regimes que foram substancialmente popularizados e liberalizados, isto é, fortemente inclusivos e amplamente abertos à contestação pública.

Referências

  • AVELAR, Lúcia. Participação política. In: AVELAR, Lúcia & CINTRA, Antônio Octávio (Orgs.). Sistema Político Brasileiro – uma introdução. Rio de Janeiro/São Paulo: Unesp 2007, p. 261-291.

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EFDeportes.com, Revista Digital · Año 17 · N° 176 | Buenos Aires, Enero de 2013
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