Administração de políticas públicas de esporte: um ensaio sobre os fundamentos da ação do gestor


	Administração de políticas públicas de esporte: um ensaio sobre os fundamentos da ação do gestor Administración de políticas públicas del deporte: un ensayo sobre los fundamentos de la acción del gerente
	Bacharel e Mestre em Administração. Licenciado em Educação Física Docente do Curso de Administração e Membro do Núcleo Docente Estruturante do Curso de Licenciatura em Educação Física do Centro de Ensino Superior do Amapá, CEAP	Alexandre Gomes Galindo alexandregalindo@bol.com.br (Brasil)
	Resumo Este ensaio analisa o papel do gestor público quanto à condução equilibrada e inclusiva do esporte na cidade e na perspectiva dos mecanismos de participação da sociedade durante os processos de elaboração, implementação e controle das políticas públicas de esporte e lazer. O estudo evidencia que o gestor deve estar atento ao enfrentamento sustentável do processo de exclusão, assumindo a sua responsabilidade social através de um equilíbrio dinâmico nos investimentos voltados para atender as demandas relacionadas com as três manifestações do esporte (esporte educacional, esporte participativo e esporte de rendimento). O trabalho destaca também a importância de se implementar um estilo participativo de administração (estreitando os canais de comunicação entre governo e a sociedade) na busca de tornar as políticas púbicas mais efetivas. Conclui-se que durante o exercício de sua função, o gestor necessita estar atento para duas tarefas fundamentais: 1- Viabilizar constantemente os processos de elaboração, implementação e controle/avaliação de políticas púbicas efetivas de esporte e lazer para a sociedade e 2- Promover a construção e ampliação/reforma/manutenção de espaços, instalações e equipamentos públicos adequados para a prática da atividade física e esportiva por parte da sociedade. Unitermos: Administração pública. Políticas púbicas. Esporte e Lazer Abstract This rehearsal analyzes the public manager's paper as for the balanced and inclusive transport of the sport in the city and in the perspective of the mechanisms of participation of the society during the elaboration processes, implementation and control of the public politics of sport and leisure. The study evidences that the manager should be attentive to the maintainable in front of the exclusion process, taking its social responsibility through a dynamic balance in the investments gone back to assist the demands related with the three manifestations of the sport (education sport, sport participation and perform sport). The work also detaches the importance of implementing a style administration with participation (narrowing the communication channels between government and the society) in the search of turning the more effective pubic politics. It is ended that during the exercise of his function, the manager needs to be attentive for two fundamental tasks: 1 - to make possible the elaboration processes, implementation and control/evaluation of effective pubic politics of sport and leisure constantly for the society and 2 - to Promote the construction and enlargement/ reform/ maintenance of spaces, facilities and appropriate public equipments for the practice of the physical and sporting activity on the part of the society. Keywords: Public administration. Public politics. Sport and Leisure
	http://www.efdeportes.com/ Revista Digital - Buenos Aires - Año 15 - Nº 144 - Mayo de 2010

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1.     Apresentação

    A cidade entendida como lócus vivendi do homem expressa em suas formas a intensidade da atenção que é dada às funções de moradia, circulação, trabalho e lazer pela sociedade que ali habita. Em consonância com o que argumenta Carlos (2005), entende-se que a cidade não é apenas um local de aglomeração de pessoas e pode ser concebida como uma realização humana, fruto de um processo histórico contínuo e dinâmico.

    A gestão pública do esporte tem estado presente em quase a totalidade das plataformas de governo tanto nos níveis municipais, quanto estaduais e federal, sendo, portanto também um fator modelador e influenciador da dinâmica social. Entretanto, percebe-se que na maior parte dos municípios, e em alguns Estados, os gestores não possuem formação adequada e/ou compreensão plena dos elementos que estão envolvidos no exercício de seu papel dentro da administração pública, provocando geralmente uma redução da eficiência/eficácia dos serviços prestados à sociedade. A pergunta que se faz é: Qual o papel do gestor público do esporte?

    O presente artigo tem o objetivo de se inserir neste questionamento através de um ensaio teórico sobre dois ângulos relacionados com a respectiva temática e que por sua vez, impactam significativamente em um processo de inclusão sustentável. O primeiro diz respeito à responsabilidade do gestor público na busca de uma intervenção equilibrada e inclusiva do esporte na cidade e o segundo refere-se aos mecanismos de participação da sociedade nos processos de elaboração, implementação e controle das políticas públicas de esporte e lazer. Vale ressaltar que o escopo deste trabalho delimita-se a uma primeira síntese conceitual, centrada no papel do gestor público do esporte, estando à importância deste estudo de caráter qualitativo-descritivo, evidenciada na medida em que apresenta um horizonte que propicia a identificação mais clara de subsídios e diretrizes para os gestores envolvidos com a administração pública elaborarem plataformas equilibradas de trabalho, possibilitando consequentemente à consolidação de ações efetivas de atendimento social e enfrentamento da exclusão.

    O texto apresenta inicialmente, como elemento fundamental, a necessidade de se estabelecer um alinhamento terminológico mínimo no que se refere aos conceitos básicos do exercício da gestão pública (Estado, sociedade, política, administração pública e governo). Em seguida, é examinado o papel do gestor público e a importância de uma intervenção equilibrada, usando como base as três manifestações do esporte (Esporte Educacional, Esporte de Rendimento e Esporte de Participação). Ao final, o trabalho analisa Mecanismos de participação social nos processos de gestão das políticas públicas de esporte e lazer nas cidades.

2.     Estado, sociedade, política, administração pública e governo: a necessidade de um alinhamento terminológico

    Por mais que as reflexões sobre a administração e as funções básicas de um gestor tenham ganhado consistência a partir dos trabalhos do norte-americano Frederick Taylor e do francês Henri Fayol no início do século XX (DE FARIAS, 1978), pode-se considerar que a definição sobre o papel do gestor público é um dos maiores desafios daqueles que se propõem a exercer qualquer função no aparelho administrativo do Estado. Esse desafio reside no fato de não existir um modelo político único (ou acabado) que possa ser aplicado a qualquer tipo de sociedade ou cultura.

    Entretanto, antes de trilhar o caminho das indagações referentes ao tema, convém refletir sobre alguns conceitos para que no transcorrer das ações possa haver uma base comum de interpretação. Sem uma compreensão compartilhada sobre o que seja Estado; governo; sociedade; política e administração pública corre-se o risco de se navegar sem um ponto de referência capaz de possibilitar posicionamentos ancorados nos mesmos critérios conceituais.

    O primeiro ponto critico, está relacionado com a necessidade do gestor identificar um núcleo de definição para o conceito de Estado, com o propósito de poder visualizar os limites que englobam seu contexto de intervenção. Neste sentido, usando os preceitos de Lipson (1976, p.84), Estado pode ser concebido como a “instituição pela qual se organizam e formalizam os processos da política”, envolvendo mecanismos, organizações, jurisdições, bem como estabelecimentos de poderes e direitos, consistindo numa rede de relações sistemáticas representativas da identidade de um povo. Sobre este espectro, povo pode ser concebido como a integralidade da sociedade representativa de uma nação, tendo como base a noção de sociedade civil, originada a partir da consolidação de pactos sociais realizados pelos indivíduos que a compõe, conforme explicita Weffort:

    “[...] o contrato social é um pacto de consentimento em que os homens concordam livremente em formar a sociedade civil para preservar e consolidar ainda mais os direitos que possuíam originalmente no estado de natureza [condição pré-cívica]. No estado civil dos direitos naturais inalienáveis por ser humano à vida, à liberdade e aos bens estão melhor protegidos sob o amparo da lei, do arbitro e da força comum de um corpo político unitário” (WEFFORT, 2001, p. 86)

    A partir deste instante, o conceito de política torna-se fundamental para o entendimento do Estado como a arena central dos processos políticos de um povo. Por mais que o termo seja interpretado de diversas formas, bem como usado para designar tanto aspectos positivos quanto negativos, convém buscar um conceito do termo que possa representar uma descrição menos carregada de parcialidade. Mesmo entendendo ser muita pretensão englobar integralmente uma descrição exata do que seja política dentro dos limites desta reflexão, torna-se prudente optar por ancorar a análise em uma plataforma baseada no seu processo de desenvolvimento etimológico, podendo-se compreender o termo política como:

    “Derivado do adjetivo originado de polis (politkós), que significa tudo o que se refere à cidade, e, consequentemente, o que é urbano, civil, público, e até mesmo sociável e social, o termo política se expandiu graças à influência da grande obra de Aristóteles, intitulada Política, [...]” (BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 2000, p. 954).

    Sobre o ponto de vista geral, na medida em que se aborda algo que faz parte do coletivo (desde o compartilhamento de um espaço dentro de nossa própria casa com outra pessoa, até a condução de uma nação), as pessoas estão exercitando na plenitude a política como processo de lidar com o que é comunitário. De maneira específica, a política tanto pode ser descrita através de um foco mais operacional como um “processo de escolha dos meios para a realização dos objetivos do governo, com a participação dos agentes públicos e privados” (BUCCI, 2002, p. 259), quanto por abordagens mais populares, de caráter negativista, como arte de tramar; arte de atraiçoar; arte de falsear realidades; arte de conquistar amizades ou arte de negociar vantagens, conforme alerta Bittar (2002).

    O gestor mais atento começa consequentemente a perceber que cada pessoa, como elemento integrante da sociedade, é um indivíduo político, na medida em que convive com pessoas e tem que compartilhar o ambiente em que vive com os outros. A partir de então, a gestão da coisa pública entra em cena como fator fundamental influenciador na construção das relações que definem o ambiente de uma sociedade. A administração pública de uma forma geral pode ser entendida como “o conjunto de atividades especificamente destinadas à execução concreta de tarefas, ou incumbências consideradas de interesse público ou comum numa coletividade ou numa organização estatal” (BOBBIO; MATTEUCCI; PASQUINO, 2000, p. 10, grifo nosso). E é na ocupação dos espaços decisórios da gestão do que é público que surge a noção de governo.

    Compreendendo poder como a capacidade/possibilidade de indivíduos, grupos humanos, objetos ou fenômenos naturais, de agir ou produzir efeitos, concebe-se, numa primeira camada de definição, governo como sendo “o conjunto de pessoas que exercem o poder político e que determinam à orientação política de uma determinada sociedade” (BITTAR, 2002, p.31, grifo nosso). Por isso, que expressões como os governos sempre mudarão, enquanto o Estado continuará a existir! alertam sobre a necessidade dos gestores públicos (aqueles que exercem funções na administração pública) estarem atentos para não cederem à sedução de tentar personificar o papel do Estado, pois, não descartando sua fundamental importância, tanto os gestores, quanto o governo, são apenas atores históricos transitórios que alimentam (de forma proativa ou não) a existência do Estado.

    Outro ponto que vale destaque, diz respeito ao conceito do termo “políticas públicas”, pois, ao se iniciar a reflexão sobre elas, convém possuir o entendimento de que, dependendo da área de investigação, as políticas podem ser analisadas sob diversos aspectos. Segundo Monteiro (1982), enquanto a economia preocupa-se geralmente no plano de escolha dos agentes que tomam decisões, as linhas de estudo ligadas à administração e organização centralizam-se nos resultados que podem ser atingidos e as ciências políticas e sociais buscam investigar as interações entre os diferentes grupos e segmentos envolvidos.

    Por isso, uma definição geral do termo Políticas Públicas esbarra na complexa teia de inter-relações e abordagens possíveis dos fenômenos que as integram. Para Melazzo et al (2003), a terminologia geralmente está representando fenômenos institucionais, decisórios e sociais, podendo-se entender Políticas Publicas como: 1- campo de forças; 2- curso de ação conscientemente escolhido; 3- espaço de tomadas de decisões e 4- processo de concretização dos direitos sociais declarados e garantidos por lei. Inclusive, os mesmos autores afirmam que, ao conceber Políticas Públicas como uma agenda consensuada, pode-se identificar o escopo das relações sociais, bem como dos atos de medição e controle da sociedade analisada. Desta forma, o enfoque dado às políticas públicas no bojo desta reflexão transcende os instrumentos normativos e restritos de planos e programas, entendendo-as, em primeira instância, como diretrizes para o alinhamento operacional, na direção de se evitar a realização de atividades esporádicas (com pouca ou nenhuma fundamentação) e/ou atividades motivadas apenas por abordagens clientelísticas.

    Entretanto, convém, desde já, estar atento para o fato de que planos, programas e ações, representam apenas a abordagem operacional mais próxima da concretização das políticas públicas, não sendo por si só representativos de uma política pública definida, quando não houver uma relação coerente entre a formulação das propostas e seus desdobramentos através das ações e atividades no contexto social. Visto desta maneira, Bucci (2002, p.252), mesmo entendendo que o referido binômio possui certo grau de redundância, afirma que no âmbito da dimensão prática a política pública é compreendida como “programa de ação governamental para um setor da sociedade ou espaço geográfico”.

    Desta forma, torna-se imprescindível para qualquer gestor, independente da área de atuação, possuir a clara compreensão de seu papel e responsabilidade (frente à diferença entre privado e público), para que o exercício de sua função possa gerar efeitos positivos concretos, impulsionadores de um contínuo e crescente desenvolvimento social.

3.     Papel do gestor público e os fundamentos de uma intervenção equilibrada no esporte e lazer da cidade

    Na medida em que uma nação constrói profundos vínculos globalizados, seria ingênuo desconsiderar o impacto que as informações, difundidas pelos diversos meios de comunicação e oriundas das diversas partes do planeta, exercem na dinâmica de um povo. Mesmo assim, as questões locais devem também merecer atenção, pois os efeitos da concretude das ações públicas, em sua fase final, sempre incidem sobre a sociedade. É no equilíbrio entre estes dois pólos (o global e o local) que o gestor público buscará se posicionar adequadamente na formulação, implementação e avaliação de alternativas que visem enfrentar as questões críticas relacionadas com a vida cotidiana. Este equilíbrio demanda um planejamento e implementação de ações que atendam às necessidades presentes da sociedade sem deixar de focalizar um posicionamento favorável no futuro, isto é, ao mesmo tempo em que se deve buscar atender as demandas inclusivas sociais em curto prazo, devem-se estabelecer as bases para a obtenção de resultados a médio e longo prazo. Neste contexto, a responsabilidade do gestor público, como elemento catalisador da inclusão, do desenvolvimento e da sustentação do ambiente social, torna-se crítico.

    Identificando a importância dos objetos que, segundo Bittar (2002), se relacionam com a política, o gestor público em sua função, está à frente de cinco desafios consecutivos, independente de sua área de atuação. São eles: 1) Organizar o espaço público, objetivando o melhor convívio social; 2) Definir formas de gerenciamento da coisa pública e dos recursos a ela ligados; 3) Estabelecer estratégias de definição dos critérios para o alcance de fins comuns; 4) Conduzir a eleição das molas propulsoras do desenvolvimento da sociedade e 5) Proporcionar a definição de ideologias que predominarão na construção da arquitetura da sociedade.

    Ao remeter o foco das reflexões sobre a inclusão social como um pilar balizador de ações nas áreas do esporte e do lazer, inevitavelmente faz-se necessário iniciar com o olhar voltado para sua antítese, isto é, para o escopo da exclusão social como processo. Melazzo et al (2003) alerta que o termo exclusão social, além de recente, possui diversos conceitos e propósitos, podendo ser interpretado sob o ponto de vista da marginalização, da pobreza, da diferença sócio-cultural ou da desigualdade, inclusive ser dimensionado como exclusão estrutural, absoluta, relativa, de possibilidade de diferenciação, da representação ou como exclusão integrativa.

    Ao elaborar um indicador de exclusão social, associando índices relacionados com componentes de vida digna (pobreza, emprego formal e desigualdade), de conhecimento (anos de estudo e alfabetização) e de risco juvenil (concentração de jovens e violência), Pochmann et al (2003a, 2003b) constataram que aproximadamente 42% dos municípios brasileiros caracterizam-se como localidades associadas à elevada situação de exclusão social, englobando 21% da população nacional. Esta proporção se eleva abruptamente ao analisar isoladamente as regiões norte e nordeste (Figura 1), devendo as pessoas estarem alertas sobre a necessidade de intervenções imediatas nas esferas estruturais e políticas, incluindo na agenda de planejamento da gestão pública, medidas efetivas que busquem viabilizar espaços e ações voltadas para a garantida de acesso às funções ditas dignas e básicas de uma cidade.

Figura 1. Municípios brasileiros com Índices de Exclusão Extrema. Fonte: POCHMANN et al, 2003a, p. 77

Nota: (*) Somente municípios com menores índices

    Zaluar (1997) afirma que a exclusão social se caracteriza por ser um fenômeno complexo, baseado em uma diversidade de critérios que estabelecem diversas fronteiras entre grupos de pessoas, e que, entendida como manifestação de injustiça, está relacionada com o comprometimento dos direitos de cidadania, na medida em que pessoas são sistematicamente excluídas dos serviços oferecidos, ou assegurados, pelo Estado. Para a referida autora, o Estado, em suas políticas inclusivas, deve estimular a reciprocidade dos cidadãos, através de contrapartidas relacionadas com a participação do cidadão na dinâmica da sociedade e, ao proporcionar a implementação de instrumentos de gestão pública participativa, o Estado fortalece as redes de solidariedade e sociabilidade locais.

    Para Nogueira et al (2005), várias medidas efetivas de enfrentamento da exclusão social têm sido originárias de ações religiosas; humanitárias da sociedade civil; jurídicas de proteção à criança; esportivas como meio de inclusão social; empresariais; bem como do Estado em suas múltiplas esferas. Inclusive, o lazer, tanto em sua manifestação esportiva, quanto não esportiva, tem sido incorporado como elemento fundamental em quase a totalidade dos projetos de inclusão social.

    Para uma análise mais profunda sobre o desenvolvimento das ações específicas de esporte como meio e inclusão no Brasil, sugere-se o estudo de alguns autores que descrevem as características dos programas implementados no Brasil voltados para crianças e jovens (GOMES; CONSTANTINO, 2005), mulheres (MOURÃO; VOTRE, 2005; GOMES, 2005), idosos (FARIA JUNIOR, 2005; FARIA JÚNIOR; BOTELHO, 2005; FARINATTI; LUZ, 2005), surdos (MATARUNA et al, 2005), deficientes visuais (MATARUNA et al, 2005), paradesporto (STEFANE et al, 2005), portadores de nanismo (MATARUNA; BARROS, 2005) e dança com cadeiras de rodas (FERREIRA; FERREIRA, 2005).

    Desta forma, o estabelecimento de políticas que atuem diretamente na dinâmica das relações sociais e de oferta de espaços e infra-estruturas na cidade é essencial para abertura de canais efetivos de enfrentamento da exclusão social, na medida em que disponibiliza acessos e ambientes propícios para convivências e práticas saudáveis. Sobre esta questão, Melo e Húngaro (2007) afirmam que os novos modelos de gestão pública devem ser pensados de tal forma que o esporte e lazer sejam efetivamente entendidos como direitos sociais.

    Sobre esta questão, o Estado brasileiro, em sua carta magna e na lei que institui normas gerais sobre o desporto (LEIS DO ESPORTE E ESTATUTO DO TORCEDOR, 2003), assume que é seu o dever de fomentar as práticas esportivas formais e não-formais inclusive reconhecendo que o esporte pode ser entendido nas manifestações educacional, participativa e de rendimento.

    É plenamente conhecida a importância do esporte formal e não-formal na promoção da melhoria da qualidade de vida de um povo. Inclusive, pode-se inferir que as várias arquiteturas de uma determinada sociedade refletem o grau em que a respectiva sociedade prioriza esforços no fomento às dimensões educacional, participativa e de rendimento, conforme definidas por Tubino (1992).

    Por mais que o gestor público, e em especial o gestor público do esporte, tenha sua individualidade como cidadão e consequentemente possua suas próprias concepções, é importante que esteja claro que o Estado concebe esporte educacional como sendo aquele que é praticado nos sistemas de ensino e em formas assistemáticas de educação. A condução das atividades nesta dimensão deve evitar a seletividade e hipercompetitividade de seus praticantes, tendo os mesmos o direito de optarem pela manifestação participativa e/ou de rendimento, sendo as aulas de educação física e as atividades de desporto escolar meios poderosos de formação. Já a dimensão participativa (descrita como esporte de participação ou de lazer), é aquela em que o cidadão vivencia as atividades de modo voluntário, englobando as modalidades quando praticadas com a finalidade de contribuir para a integração e a qualidade de vida dos praticantes. O esporte de rendimento (que pode ser organizado de modo profissional ou não profissional) é caracterizado pela prática segundo a rigidez das regras desportivas, nacionais e internacionais, com a finalidade prioritária de obter resultados (performance atlética).

    Para se ter uma idéia da diferença entre estas manifestações, pode-se fazer uma analogia, por exemplo, com o esporte voleibol. Quando o aluno na escola, tanto na disciplina educação física, quanto nas atividades extra-curriculares, está praticando o voleibol, envolvido na abordagem educativa característica do contexto escolar, tem-se claramente o desenvolvimento da prática do esporte sob a dimensão educacional. Quando o voleibol é praticado em sua abordagem lúdica/recreativa pelo cidadão, na busca da integração social e melhoria da qualidade de vida, estar-se-á atuando com o esporte na dimensão participativa (denominado também de esporte-lazer ou esporte comunitário). Entretanto, se o voleibol for praticado dentro de toda formalidade que as regras nacionais/internacionais estabelecem para a realização de competições, com o objetivo de se obter resultado atlético (performance atlética máxima), desloca-se as intervenções para a dimensão do esporte de rendimento, tanto sob o aspecto do profissional, quanto não-profissional (conhecido popularmente como esporte amador). Sob a ótica da gestão, cada manifestação exige conjuntos de atividades, intervenções e demandas de recursos completamente específicos e diferenciados.

    A equivocada concepção de que esporte é a mesma coisa que competição, e que lazer é apenas brincadeira, pode até representar o entendimento de uma pessoa leiga ou desinformada. Entretanto, o gestor público do esporte (responsável pelo fomento da administração pública à prática esportiva em suas diversas manifestações) não pode dar-se ao luxo, ou ao capricho irresponsável, de utilizar integralmente a máquina administrativa do Estado para atender apenas um determinado segmento, deixando desamparadas as outras dimensões sociais do universo esportivo.

    A elaboração, implementação e controle/avaliação de políticas públicas para o esporte, inevitavelmente esbarra na necessidade de um equilíbrio entre este tripé, pois os insucessos de muitos governos na área do esporte e lazer residem na inobservância deste pequeno detalhe, incidindo na demasiada distorção da função do Estado e comprometendo assim a possibilidade de realizarem ações concretas no sentido de proporcionar um desenvolvimento social equilibrado, sólido e com qualidade (Figura 2).

Figura 2. Gestão Pública Equilibrada do Esporte. Fonte: Elaborado pelo autor

    Caso o governo fomente suas políticas públicas apenas voltadas para o esporte de rendimento, inevitavelmente haverá imediato desamparo nas esferas escolares e comunitárias, provocando com o tempo a redução gradual da sustentação dos resultados atléticos (pela falta de renovação, devido ao elevado grau de exclusão proveniente do processo seletivo desta dimensão esportiva) e da redução da base de praticantes efetivos oriundos das escolas e espaços públicos (Figura 3).

Figura 3. Gestão Pública do Esporte distorcida pela abordagem de Rendimento. Fonte: Elaborado pelo autor

    Enquanto o gestor público concentrar esforços em apoiar e financiar ações apenas na dimensão do esporte educacional, dentro da escola, também ficará patente a exclusão da parte da população (crianças, jovens, adultos e idosos) não integrada ao circuito escolar, bem como haverá uma gradual diminuição da capacidade de várias entidades de prática e de administração desportivas locais em sustentarem resultados favoráveis nos eventos externos (Figura 4).

Figura 4. Gestão Pública do Esporte distorcida pela abordagem de Educacional. Fonte: Elaborado pelo autor

    Se o gestor público promover políticas apenas na dimensão do esporte de participação, tanto o potencial formativo do universo escolar ficará comprometido (e o respectivo segmento social fortemente excluído), quanto à capacidade e resultados das entidades do sistema desportivo local tornar-se-ão inexpressivas, frente ao contexto macro (Figura 5).

Figura 5. Gestão Pública do Esporte distorcida pela abordagem de Lazer. Fonte: Elaborado pelo autor

    Para que a administração pública, através da área do esporte, possa impulsionar o adequado desenvolvimento social, faz-se necessário o equilíbrio dinâmico da gestão do desporto na cidade (em função das suas três manifestações) e uma integração do governo envolvendo as áreas da educação, esporte, lazer, saúde, cultura e ação social, refletida nos diversos instrumentos de planejamento (Constituições; leis orgânicas; planos de governo; planos estratégicos; planos plurianuais; leis de diretrizes orçamentárias e leis de orçamentos anuais) e de gestão urbana (planos diretores; legislações sobre áreas de interesse especial; legislações sobre áreas de interesse social e códigos específicos).

4.     Mecanismos de participação social e a responsabilidade social nos processos de gestão das políticas públicas de esporte e lazer nas cidades

    Quanto às possibilidades de participação social, têm-se dois planos de reflexão. Em primeiro destaca-se toda a esfera de desenvolvimento das políticas públicas e em segundo, toda a esfera que contempla a infra-estrutura para o desenvolvimento das atividades físicas, esportivas e de lazer.

    Sobre a perspectiva do primeiro plano, Bonalume (2004) evidencia que o desalinhamento entre formulação de políticas públicas de esporte e lazer e implementação das ações ainda reflete a maioria dos casos encontrados no contexto da administração pública brasileira. Esta situação fica evidente ao se analisar o resultado de pesquisas realizadas em municípios do Brasil, e em especial nas regiões nordeste e norte.

    Miranda et al (2002), no Rio Grande do Norte, sinalizam que as políticas de esporte no Estado utilizado como objeto de estudo representavam prioritariamente uma administração baseada na gestão de eventos e não em um encadeamento lógico de ações que refletissem um alinhamento estrategicamente definido.

    Rocha et al (2007) e Oliveira (2008), ao analisarem a gestão pública do esporte e lazer em seis municípios do Estado da Bahia, afirmaram reconhecer o centralismo e ações desarticuladas da realidade concreta, bem como a indisponibilidade de diálogo permanente entre os gestores com as comunidades, sendo a participação da comunidade local nos processos de elaboração e implementação de políticas públicas, difuso e pontual. Os respectivos autores identificaram uma clara fragilidade no ordenamento legal necessário ao amparo regulatório para políticas públicas e pequeno comprometimento do legislativo com as políticas de esporte e lazer.

    Vale destacar, que essa fragilidade regulatória foi também encontrada por Araujo e Dominici (2008), em São Luiz do Maranhão, bem como por Martins (2008) e Cabral et al (2008), no Estado do Pará, especificamente nos Municípios de Belém, Xinguará e Tucuruí. Segundo os autores, por mais que vários Municípios tenham Secretarias de Esporte, bem como equipamentos e instalações disponíveis para uso da sociedade, inexistem políticas públicas claramente definidas para o esporte e lazer.

    Estes estudos alertam sobre a importância de um ordenamento legal capaz de garantir o amparo regulatório para implementação de políticas públicas consistentes e apontam para a necessidade de mudanças nas gestões municipais de esporte e lazer, através de descentralização e implementação de instrumentos de participação social, destacando que o poder público possui papel fundamental na criação, reforma e manutenção de espaços e equipamentos de esporte e lazer para uso da sociedade.

    Os administradores públicos contemporâneos geralmente encontram-se no desafio de transformar uma cultura de gestão tradicional, caracterizada por forte controle, intervenção e subordinação da sociedade pelo poder público no planejamento e promoção de programas pontuais, em um ambiente de gestão caracterizado pela coordenação participativa entre as esferas públicas e privadas nos processos de elaboração e implementação de ações sob a orientação do Estado. Por isso, uma quantidade cada vez maior de gestores públicos vêem incorporando, nos fundamentos de suas ações, o pressuposto de que quanto mais dissociados estiverem os projetos, programas e atividades com as realidades locais, maiores serão as probabilidades de fracasso por parte da administração pública em atender as demandas sociais.

    Levando em consideração que ao Estado compete à garantia do ordenamento, amparo e desenvolvimento de uma sociedade, faz-se necessário que as pessoas responsáveis pela administração pública estejam atentas sobre o fato de que a existência de canais formais de comunicação entre sociedade e governo é elemento crítico para a efetiva consolidação das políticas públicas, tanto nas suas etapas de elaboração, quanto nas de implementação, controle e avaliação. Baseado neste entendimento, Brose (2001) apresenta diversos instrumentos de participação social nas esferas do trabalho em grupo participativo; de capacitação; de reflexão grupal e diagnóstico; de reflexão grupal e planejamento; de gestão participativa em âmbito municipal, dentre outras.

    Para a avaliação das condições visando à formulação de políticas públicas de esporte e lazer, Granja (2004) sugere que os principais elementos críticos estão representados pelos recursos humanos, materiais e financeiros, bem como pela infra-estrutura, legislação do setor e modelo de gestão democrática que efetive a participação crítica da população e controle social. Para Echer e Bonalume (2004), os canais efetivos de participação popular que estabelecem uma interface Governo-Sociedade são: 1- Conselhos de Desporto; 2- Conferências de Esporte e Lazer; 3- Orçamentos Participativos Regionais; 4- Plenárias Temáticas de Esporte, Cultura e Lazer e 5- Congressos da Cidade.

    Enquanto Moreira e Matos (2004) reforçam a importância dos Fóruns Permanentes de Esporte no debate e definições sobre os rumos da cidade, Gubert e Castro (2004), bem como Souza (2004), afirmam que a Assessoria Comunitária serve como um poderoso staff técnico para a formação, implementação e avaliação de políticas públicas de esporte e lazer.

    Considerando o segundo plano, no que se refere à co-gestão dos equipamentos públicos de esporte e lazer usados pela sociedade, Onzi (2004) propõe a instauração de Conselhos de Gestores, devendo esse processo perpassar pelas seguintes etapas: 1°- identificação de áreas e equipamentos públicos de esporte e lazer; 2º- diagnóstico da situação de cada área, no que diz respeito à manutenção e a forma de utilização; 3°- mapeamento das áreas que apresentam dificuldades no gerenciamento; 4º- reuniões com as comunidades para discutir o uso dos espaços e equipamentos em parceria com o poder público; 5º- montagem de um conselho gestor com representantes das entidades organizadas das comunidades e 6°- reuniões mensais do conselho para discutir a utilização, manutenção e ampliação dos espaços.

    No cenário amapaense, Galindo e Moraes (2004, 2005) relatam que os ciclos de conferências de esporte e lazer podem ser usados como excelentes instrumentos de diagnóstico capazes de balizar as fases inicias da elaboração de políticas públicas. Os autores identificaram, quando do processo de realização da 1ª Conferência Nacional de Esporte no ano de 2004, em especial na fase estadual do 1º Ciclo de Conferências de Esporte no Amapá, que os eixos de maior interesse social para discussão sobre políticas públicas no Estado foram: 1°- Esporte, lazer e qualidade de vida; 2°- Esporte educacional e 3°- Direito ao Esporte e lazer.

    Ao proceder analise de conteúdo dos registros contidos na Carta de Proposições da 1ª Conferência Estadual do Esporte do Amapá, Galindo (2005) verificou que das 602 proposições realizadas, 243 relacionavam-se a espaços, equipamentos e políticas públicas conforme tabela 1:

Tabela 1. Quantidade de proposições realizadas na 1ª Conf. Estadual do Esporte do Amapá (Maio de 2004)

Fonte: Galindo, 2005, p. 59

    Fica evidente que, no caso do Estado analisado, deve-se levar em consideração a necessidade de efetivar medidas estruturais e políticas concretas, na esfera do esporte e do lazer, para atender as demandas oriundas da sociedade, visto que 40% das proposições identificadas englobaram questões relacionadas com espaços, equipamentos e políticas públicas.

    Desta forma, o gestor público do esporte e lazer precisa estar atento, sobre o fato de que o estreitamento adequado da relação entre governo e sociedade é um elemento fundamental na consolidação de uma cidade capaz de oferecer estruturas (quadras, praças, campos, pistas para caminhadas/corridas, ciclovias, ginásios, piscinas, dentre outras áreas reservadas para a prática de atividades físicas) e políticas (leis, projetos, programas, ações e atividades) que propiciem ao cidadão opções concretas para o uso saudável de seu tempo na polis.

5.     Considerações finais

    A definição, implementação e avaliação de políticas para o esporte e lazer, necessitam ser precedidas pela compreensão de que realizar eventos e atividades desconexas, mesmo que baseados na inspiração amadora e boa vontade, não garante uma efetiva redução da exclusão e promoção do desenvolvimento social. Reflexões sobre questões críticas, tais como, a função do gestor público, o perfil/papel do gestor do esporte, a importância de uma gestão equilibrada e a necessidade do estreitamento da relação entre governo e sociedade são essenciais nesse processo. Entretanto, outros componentes de caráter transversal também devem integrar o rol de elementos a serem levados em consideração no processo de atuação governamental, como as funções prioritárias e vocações da cidade; os direitos fundamentais do cidadão e os traços positivos e limitações que definem a identidade local.

    No que se refere ao papel do gestor público do esporte, tanto na esfera municipal, quanto na estadual e federal (questão central deste estudo, visto pelos ângulos da intervenção equilibrada e da relação governo-sociedade), vale ressaltar os seguintes pontos críticos:

Torna-se necessário que o gestor tenha a clara compreensão de seu papel e responsabilidades, frente à diferença entre público e privado, no exercício de suas funções na administração pública.

O gestor deve estar atento ao enfrentamento do processo de exclusão social, sendo adequado manter equilíbrio dinâmico nos esforços e investimentos voltados para atender as demandas relacionadas com as três manifestações do esporte (educacional, participativo e de rendimento).

Visando obter o máximo de efetividade nas políticas púbicas, convêm ao gestor implementar um estilo participativo de administração, estreitando os canais de comunicação entre governo e a sociedade através da:

Aplicação, conforme sua realidade, dos vários mecanismos de participação social já existentes e utilizados nos processos de elaboração, implementação, controle e avaliação de políticas públicas na área do esporte e lazer;

Criação de meios inovadores e/ou alternativos que ampliem os processos de comunicação e co-gestão entre governo e sociedade.

Durante o exercício de sua função, o gestor necessita estar atento a duas tarefas fundamentais:

Promover a garantia da construção e ampliação/reforma/manutenção de espaços, instalações e equipamentos públicos adequados para a prática da atividade física e esportiva por parte da sociedade.

Viabilizar constantemente os processos de elaboração, implementação e controle/avaliação de políticas púbicas efetivas de esporte e lazer para a sociedade.

    A gestão pública (entendida como gestão política por essência) necessita ser, subsidiada pelos conhecimentos técnico-científicos de sua esfera de atuação. Entretanto, o desafio reside na competência do gestor em assumir e exercer a sua responsabilidade inerente à função pública, de tal forma que promova uma adequada inclusão social, capaz de gerar um ambiente sustentável.

    Algumas propostas de estudos podem ser sugeridas com intuito de proporcionar a ampliação da base de conhecimentos existentes sobre a área da administração pública de esporte no Brasil, como por exemplo, a identificação do perfil dos gestores municipais, estaduais e federal, que atuam na área do esporte no Brasil, bem como, a análise das estruturas organizacionais e interligações dos diversos órgãos públicos relacionados com a gestão do esporte no Brasil.

    Também se justifica, estudos que analisem as características dos processos de elaboração e implementação de políticas públicas na área do esporte, em suas diversas manifestações, alem da avaliação e comparação das políticas púbicas de esporte implementadas nas regiões brasileiras.

    Outro ponto que vale destaque refere-se à necessidade de estudos que busquem justificar possíveis alternativas de adequação dos conceitos e dos códigos padronizados representativos das subfunções de governo que vinculam programas e ações, na área do Esporte, que devem ser propostos pela União, Estados e Municípios na metodologia de elaboração de seus Planos Plurianuais, Leis de Diretrizes Orçamentárias e Leis de Orçamento Anual. Este esforço de pesquisa se justifica pelo fato de só haver descrição que possibilita alocação direta de recursos para políticas públicas voltadas para o Desporto de Rendimento, Desporto Comunitário e Lazer, não contemplando a manifestação do Desporto Educacional como uma subfunção de governo que possibilite alocação de recursos em programas e ações desta natureza.

    As arquiteturas e movimentos de uma cidade representam a resultante da interação entre os elementos que integram a sociedade, onde construções e delimitações de espaços inevitavelmente refletem as características culturais, econômicas e políticas tanto do passado, quanto da contemporaneidade. Neste contexto a prática regular de atividade física, esportiva e de lazer, deve ser garantida como direito de todo cidadão, refletido tanto no escopo físico de sua cidade, quanto nas dinâmicas sociais amparadas pelas políticas implementadas através de seus governantes.

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